노인복지법에서 노인전용주거시설은 노인이 일상생활을 영위하면서 필요한 편의를 제공받을 수 있도록 설계된 주거복지시설의 한 유형이다. 이 시설은 단순히 거주 공간만 제공하는 것이 아니라, 노화로 인한 신체기능 저하와 만성질환을 가진 입소자가 안전하게 생활할 수 있도록 물리적 환경과 돌봄 서비스가 결합된 형태로 운영된다. 물리치료학의 관점에서 보면 노인전용주거시설은 낙상 예방, 이동 보조, 일상생활동작(ADL) 유지와 같은 기능적 재활 요소가 주거 환경에 통합되어야 하는 공간이다.
이 문제의 핵심은 노인전용주거시설의 공급과 확대를 누가 주도적으로 조장하고 지원해야 하는가를 묻는 것이다. 노인복지법 제32조는 국가 또는 지방자치단체가 노인주거복지시설의 설치·운영을 조장하고 지원해야 한다고 규정한다. 노인전용주거시설은 공공성이 강한 사회복지 인프라이므로, 시장 논리에만 맡길 경우 저소득 노인이나 접근성이 낮은 지역의 노인에게 필요한 서비스가 공급되지 않을 위험이 있다. 따라서 공적 주체인 국가와 지방자치단체가 재정 지원, 부지 확보, 인허가 체계 정비, 서비스 질 관리 등을 통해 공급을 촉진할 책임을 진다.
보기 1번의 "보건복지부장관의 허가를 받은 개인"은 시설을 설치·운영할 수 있는 주체는 될 수 있으나, 공급을 조장하고 지원하는 주체로는 적절하지 않다. 개인은 영리 목적이나 재정적 여력에 따라 시설 공급을 결정하므로, 노인복지 차원의 형평성 있는 공급을 보장하기 어렵다. 보기 3번과 4번의 사회복지법인, 의료법인 역시 노인주거복지시설을 운영할 수 있는 법적 주체에 해당할 수 있지만, 법에서 공급 조장 및 지원 의무를 부여한 주체는 아니다. 보기 5번의 국민연금공단은 노후소득 보장과 일부 복지사업을 수행하나, 노인전용주거시설 공급을 조장하고 지원하는 일반적 책임 주체로 규정되어 있지 않다.
노인전용주거시설의 공급이 공적 책임으로 설정된 배경에는 노인 인구의 공간적 분포와 시설 접근성 간의 불균형 문제가 자리한다. 노인 돌봄 시설의 접근성은 지역에 따라 상당한 격차를 보이며, 이러한 공간적 불균형은 자원 배분의 효율성을 떨어뜨리고 건강한 노화를 저해하는 요인으로 작용한다
[1]. 특히 도시 중심부처럼 노인 인구가 밀집된 지역에서는 고령화가 가속화되면서 돌봄 자원의 수요-공급 불일치와 비합리적인 공간 배치가 두드러지게 나타난다
[2]. 이러한 문제는 개별 민간 사업자의 자발적 공급만으로 해결되기 어렵기 때문에, 공적 주체가 지역 간 형평성을 고려하여 시설 공급을 계획하고 지원하는 구조가 필요하다.
또한 노인전용주거시설에 대한 접근성은 단순한 물리적 거리만으로 평가할 수 없다. 저소득 노인의 경우 시설 이용에 따른 비용 부담 능력이 낮아, 지리적으로는 가까운 시설이 있더라도 실제로는 이용하지 못하는 경우가 많다. 중국 전역을 대상으로 한 연구에서도 전통적인 공간 접근성 지표는 비용 부담 제약을 반영하지 못해 저소득 노인의 실질적인 접근성을 과대평가하는 경향이 확인되었다
[3]. 이는 노인주거시설의 공급이 시장 가격에만 의존할 경우 경제적 취약 계층의 접근이 배제될 수 있음을 시사한다. 국가와 지방자치단체가 공급을 조장하고 지원해야 하는 이유는 이러한 경제적 장벽을 완화하고, 소득 수준과 무관하게 기본적인 주거복지 서비스에 접근할 수 있도록 공적 개입이 필요하기 때문이다.
상하이의 지역사회 기반 노인 급식 프로그램에 대한 연구에서도 정부 주도의 서비스가 노인의 제자리 노화(aging in place)를 지원하는 핵심적인 지역사회 돌봄 자원으로 기능함이 확인되었다
[4]. 노인전용주거시설 역시 단순한 주거 공간이 아니라, 식사·건강관리·재활·사회적 교류 등이 결합된 복합 돌봄 서비스의 거점이다. 이러한 서비스가 지역 내에서 균형 있게 공급되기 위해서는 공공 부문이 시설의 입지 선정, 서비스 역량 평가, 재정 지원 등을 주도적으로 수행해야 한다. 노인전용주거시설의 공급 조장 및 지원 주체가 국가 또는 지방자치단체인 이유는, 노인 주거복지가 시장 실패를 교정하고 공간적·경제적 형평성을 확보해야 하는 공공재적 성격을 갖기 때문이다.
참고 문헌 (논문 출처)
- [1]
Spatial disparities in elderly care institution accessibility: integrating real-time navigation data and the elderly's preferences in Fuzhou, China.일반논문You N. (2026) · DOI: 10.1186/s12889-026-26536-9
- [2]
Spatial equity-oriented accessibility assessment and optimal allocation of older adult care facilities in Beijing's central urban area.일반논문Huang J, Wang H. (2026) · DOI: 10.3389/fpubh.2026.1779461
- [3]
A 1-km resolution dataset of affordability-constrained accessibility to elderly care facilities in China.일반논문Wang X, Xu Q, Wang Y, Wu F. (2026) · DOI: 10.1038/s41597-026-07188-1
- [4]
From coverage to capability: assessing equitable access to community-based senior meal programs in Shanghai.일반논문Huang W, Ma Y, Sun J. (2026) · DOI: 10.1186/s12889-026-27536-5