지방자치단체가 상습 침수지역의 노후 제방을 보강하고 위험시설 철거를 의무화하는 조례를 제정하였다. 재난관리 단계는?

위험요인 자체를 제거하거나 줄이는 구조물 보강과 법적 규제 마련은 예방·완화 단계의 활동이다.

재난관리 단계는 크게 예방·완화, 대비·준비, 대응, 복구의 4단계로 구분합니다. 문제에서 제시된 조례는 상습 침수지역의 노후 제방을 보강하고 위험시설 철거를 의무화하는 내용입니다. 제방 보강은 구조적 홍수 방어시설을 정비하는 행위이고, 위험시설 철거는 재해 발생 시 피해를 키울 수 있는 요소를 사전에 제거하는 행위입니다. 두 가지 모두 재난이 발생하기 전에 위험 요인 자체를 줄이거나 없애는 접근이므로 예방·완화 단계에 해당합니다.

예방·완화 단계의 핵심 개념

예방·완화 단계는 재난 발생 자체를 막거나, 발생하더라도 피해 규모를 줄이기 위한 사전 조치를 의미합니다. 구조적 조치로는 제방, 댐, 배수시설 정비 등이 있고, 비구조적 조치로는 토지이용 규제, 위험시설 철거, 건축 기준 강화, 조례 제정 등이 있습니다. 문제의 조례는 지방자치단체가 법적 구속력을 가진 규범을 통해 위험 요인을 통제한다는 점에서 전형적인 비구조적 예방·완화 조치입니다.

구조적 보호조치가 가진 역설

제방 보강이 왜 예방·완화에 속하는지는 명확하지만, 구조적 보호조치에는 역설적 측면도 있습니다. 방글라데시 자무나강 유역 연구에 따르면 제방은 빈번한 침수를 막아주지만, 제방 건설이나 보강은 오히려 침수 위험 지역에 더 많은 자산과 인구를 끌어들여 제방이 붕괴되었을 때 잠재적 피해 규모를 키울 수 있습니다. [1] 또한 구조적 보호조치는 안도감을 만들어 주민들의 대비 수준을 낮추고, 그 결과 홍수 사망률을 높일 수 있다고 보고되었습니다. [1] 이는 예방·완화 단계에서 구조적 조치만으로는 충분하지 않으며, 비구조적 조치와의 병행이 필요함을 시사합니다.

노후 제방 보강의 기술적 배경

노후 제방을 보강해야 하는 이유는 시간이 지나면서 제방 내부에 손상이 누적되기 때문입니다. 소규모 저수지의 노후 도관을 원심모형실험으로 분석한 연구에서는 파이핑(piping)이라는 파괴 기작이 중요한 위험 요인으로 확인되었습니다. [2] 파이핑은 제방이나 댐 내부의 미세한 균열을 통해 물이 스며들면서 토양 입자가 유실되고, 결국 내부에 빈 공간이 형성되어 구조물의 안정성을 위협하는 현상입니다. [2] 노후 제방일수록 이러한 내부 손상이 누적되어 있을 가능성이 높으므로, 상습 침수지역에서 노후 제방을 보강하는 것은 파이핑으로 인한 갑작스러운 붕괴 위험을 사전에 차단하는 예방적 조치입니다.

위험시설 철거와 위험 거버넌스

위험시설 철거는 재난 발생 시 2차 피해를 유발하거나 대피를 방해하는 시설물을 사전에 제거하는 조치입니다. 캐나다 뉴펀들랜드 해안 지역의 홍수 위험 거버넌스 연구에서는 효과적인 위험 관리를 위해 위험 평가, 관리, 의사소통을 포괄하는 다차원적 접근이 필요하다고 강조합니다. [3] 위험시설 철거 의무화는 이러한 거버넌스의 '관리' 영역에 해당하는 조치로, 법적 강제력을 통해 위험 노출을 줄이는 예방·완화 전략입니다. [3]

단계별 비교

구분시점주요 활동문제의 조례 해당 여부예방·완화재난 발생 전제방 보강, 위험시설 철거, 토지이용 규제, 조례 제정해당대비·준비재난 발생 전대피 계획 수립, 훈련, 비상물자 비축, 경보체계 구축해당 없음대응재난 발생 직후긴급구조, 대피 명령, 응급의료, 재난 현장 통제해당 없음복구재난 발생 후피해 시설 복원, 주민 생활 지원, 재발 방지 대책 검토해당 없음

혼동 주의! '대비·준비' 단계는 재난이 발생할 것을 전제로 대응 역량을 갖추는 단계이고, '예방·완화' 단계는 재난 발생 가능성이나 피해 규모 자체를 줄이는 단계입니다. 제방 보강은 대피 훈련처럼 '재난이 왔을 때 어떻게 할지'를 준비하는 것이 아니라 '재난이 덜 발생하거나 덜 피해를 입도록' 위험 요인을 제거하는 것이므로 예방·완화입니다.

핵심! 조례 제정, 제방 보강, 위험시설 철거는 모두 재난 발생 이전에 위험 요인을 통제하는 예방·완화 단계의 조치입니다. 특히 조례 제정은 구조물을 직접 짓는 구조적 조치가 아니라 법적 규제를 통한 비구조적 조치라는 점을 기억하세요.참고 문헌 (논문 출처)[1]The interplay between structural flood protection, population density, and flood mortality along the Jamuna River, Bangladesh.일반논문Ferdous MR, Di Baldassarre G, Brandimarte L, Wesselink A. (2020) · DOI: 10.1007/s10113-020-01600-1[2]Seepage of aging conduits in small reservoirs by centrifuge model test.일반논문Jin J, Lee S. (2025) · DOI: 10.1038/s41598-025-10165-0[3]Coastal Flood Risk Governance in Newfoundland, Canada: A Multidimensional Analysis of Assessment, Management, and Communication.일반논문Parvez MR, Akter S. (2026) · DOI: 10.1111/risa.70327