part1. 행정계획의 의의와 법적 성질

(1) 개념과 근거 조문

① 정의

행정계획이란 행정주체가 장래 일정 기간 내에 도달하고자 하는 목표를 설정하고, 이를 달성하기 위한 여러 수단을 조정·종합하여 체계화한 활동기준을 말한다.

② 행정기본법 제40조의4

행정청은 스스로 수립하는 계획 중 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 계획을 수립하거나 변경·폐지할 때에는 관련된 여러 이익을 정당하게 형량하여야 한다고 규정한다.

이 조문은 행정계획 수립 전반에 적용되는 형량의무를 일반원칙으로 명문화한 규정이다.

(2) 법적 성질에 관한 학설과 판례의 태도

① 학설의 대립

입법행위설은 행정계획을 일반·추상적 규율로 보아 법규명령에 준하는 성질을 인정하고, 행정행위설은 국민에 대한 구체적 규율성에 착안해 처분성을 인정하려 한다.

이 밖에 계획마다 성질이 다르다고 보는 복수성질설(개별검토설), 행정계획을 위 어느 것과도 다른 독자적인 행위형식으로 보는 독자성설(계획행위설)도 주장된다.

② 판례의 일반적 태도

판례는 행정계획의 법적 성질을 일률적으로 정하지 않고, 국민의 권리·의무에 구체적이고 직접적인 영향을 미치는 구속적 계획(예: 도시·군관리계획)에 대해서는 처분성을 인정하여 항고소송의 대상이 된다고 보는 것이 일반적인 태도이다.

반면 행정기관 내부의 지침적 성격에 그치는 비구속적 계획은 처분성이 부정되는 것이 원칙이다.

③ 핵심 비교표

part2. 계획재량과 형량명령

(1) 계획재량의 의의

① 정의

계획재량이란 행정계획을 수립함에 있어 목표설정과 수단선택에 인정되는 광범위한 형성의 자유를 말한다.

② 일반 재량행위와의 차이

일반 재량행위는 법령이 요건을 정해두고 그 효과 중 하나를 선택하는 문제인 반면, 계획재량은 추상적인 공익 목표 아래 다수의 목표-수단 조합 중에서 형성하는 것이라는 점에서 통설은 양자의 구조가 질적으로 다르다고 설명한다.

다만 계획재량도 결국 재량의 한 유형으로서 통제법리(형량명령)를 통해 재량통제의 틀 안에 있다고 보는 것이 통설이다.

(2) 형량명령 이론

① 형량명령의 의의

형량명령이란 행정계획을 수립할 때 관련된 공익 상호간, 사익 상호간, 공익과 사익 간의 이익을 정당하게 조정(형량)하여야 한다는 계획재량 통제 법리를 말한다.

행정기본법 제40조의4는 이러한 형량명령의 취지를 실정법으로 명문화한 규정으로 이해된다.

② 형량하자의 유형

형량의 해태는 형량 자체를 전혀 하지 않은 경우, 형량의 흠결은 형량에 마땅히 포함되어야 할 이익을 빠뜨린 경우를 말한다.

오형량(형량의 불비례)은 형량은 하였으나 특정 이익을 정당한 이유 없이 과대 또는 과소평가하여 객관성을 잃은 경우를 말한다.

③ 핵심 비교표

part3. 계획변경청구권과 신뢰보호

(1) 계획변경청구권

① 원칙(부정)

행정계획은 사정변경에 유연하게 대응해야 하는 가변적 성격을 본질로 하므로, 국민이 행정청에 대해 계획의 변경이나 폐지를 요구할 신청권은 원칙적으로 인정되지 않는다고 보는 것이 판례의 일반적인 태도이다.

② 예외(인정)

다만 관련 법령이 이해관계인에게 계획변경을 신청할 수 있는 법규상 또는 조리상 신청권을 인정하고 있다고 볼 수 있는 경우에는, 그 신청에 대한 거부에 처분성이 인정되어 항고소송의 대상이 될 수 있다는 것이 판례의 취지이다.

③ 핵심 비교표

(2) 신뢰보호와 손해전보

① 계획보장청구권의 한계

행정계획의 가변적 성격 때문에 계획의 존속 자체를 구하는 계획보장청구권(계획존속청구권)은 원칙적으로 인정되지 않는다는 것이 통설이다.

② 신뢰보호에 따른 조정

다만 계획을 신뢰하여 자본을 투입하는 등 국민의 신뢰가 극심하게 침해되는 경우에는, 계획 존속 자체를 구하기보다 신뢰보호원칙에 따른 손실보상이나 손해배상과 같은 손해전보로 이를 조정하는 것이 통설의 입장이다.